EL PRESUPUESTO NACIONAL Y LA POLÍTICA ECONÓMICA
Hugo Contreras C.
Instituto de Investigaciones
Económicas y Sociales
Universidad de Los Andes
RESUMEN: Este artículo hace énfasis en el presupuesto público, pero no margina al presupuesto privado, porque todo debería estar coordinado.
En otras palabras, se propone una mejor coordinación de las políticas macroeconómicas para que los gobiernos logren mejores resultados en beneficio de la sociedad. No obstante, el presupuesto público ejecutado en 1992 en la economía nacional incluso el presupuesto del año 1993 ha demostrado la vulnerabilidad de las finanzas públicas venezolanas.
De ahí la importancia que adquiere, en la actualidad, la aplicación y puesta en práctica de una verdadera reforma fiscal integral.
1.-GENERALIDADES
En las economías modernas, el Presupuesto Nacional debería ser el instrumento básico de política económica de todos los gobiernos. De aquí debería partir el Plan Rector de lo que debe ser un país, una región, un estado, un municipio o una simple parroquia. Lógicamente, que con la supuesta política de descentralización, cada uno de los responsables en sus respectivas entidades, soslayarían su diferencia; pero lo importante se encuentra en el presupuesto y en la política económica a seguir.
En la actualidad el proceso presupuestario está determinado por el diagnóstico de la situación socio-económica nacional y por aspectos coyunturales no siempre previsibles en los planes. Es decir, el presupuesto tiende a ser (o debería ser) el aspecto central en la presentación e instrumentación de la política económica de cualquier gobierno. La programación presupuestaria, orientada por la planificación de mediano plazo o la operativa anual, debería sustituir el régimen de improvisaciones en la formulación de los presupuestos.
Revista Economía No. 9 16
El presupuesto público incluye las decisiones de política fiscal, política agrícola, industrial, habitacional, educacional, médico-asistencial, de transporte, comunicaciones, de defensa nacional, de bienestar social y de otros sectores en los que directa o indirectamente participa el Estado. Lógicamente que las grandes decisiones y objetivos generales -a mediano plazo- deben estar contenidos en los planes nacionales de desarrollo, si es que existen y si los gobiernos creen en este instrumento.
Al presupuesto le corresponde compatibilizar en el plazo inmediato, las posibilidades de recursos con las metas a alcanzar; considerar las situaciones de coyuntura y coordinar las acciones intrasectoriales para lograr la armonización de las respectivas realizaciones, entre las tareas más significativas.
El esquema que se muestra a continuación trata de resumir lo expresado anteriormente
Política Fiscal
Política Agrícola
Objetivos Política Política Industrial Economía Metas y Comdel
Económica Política de Empleo Presupues- binación de
Desarrollo Política Educacio taria recursos
Política de Salud
Política Habitacio.
Otras Políticas
Fuente: Williams, 1978, p. 215.
El presupuesto nacional y la política económica 17
Es importante señalar que: todos los presupuestos son planes, pero no todos los planes son presupuestos. El interés del presupuesto reside en el contenido del plan operativo anual, de los programas que se van a incluir y de los recursos (financieros, humanos y materiales) que son necesarios para poner en práctica los programas. Esto luce muy bien en el plano teórico, pero la realidad ha demostrado que los presupuestos del gobierno central y la administración descentralizada del país siempre han estado de espaldas de los llamados planes nacionales de desarrollo. ¿Cuál sería la razón básica? Ello se debe a que el proceso de formulación presupuestaria ha ignorado y continúa ignorando la existencia de los ajustes anuales que son requeridos por la economía nacional y olvida la coordinación necesaria con la ejecución de los programas de desarrollo al mediano plazo.
UNA MIRADA AL PRESUPUESTO DE LA ECONOMÍA NORTEAMERICANA
El 1o. de octubre de 1992 se inició el ejercicio presupuestario en Estados Unidos correspondiente al año 1993. En él se prevén desembolsos por US$ 1 billón 516.000 millones e ingresos por US$ 1 billón 164.000 millones, lo que indica un déficit de US$ 351.900 millones. No obstante esta situación que viene enfrentando este país desde hace varios años, y lo continuará viviendo (al lado de ser el primer país deudor neto del mundo), siempre cabe la consideración de que la actividad económica funciona a pesar de tales problemas.
¿Cuáles son los supuestos básicos de este proyecto? Son dos: el denominado "Programa de la Presidencia", y el otro "en que todo siga como está". La primera hipótesis supone una tasa de crecimiento del PTB del 2,2% en 1992; 3,0% en 1993, 1994 y 1995. La segunda indica que las tasas serían del 1,6% en 1992; 2,4% en 1993; 2,5% en 1994 y 2,6% en 1995. Igualmente se prevé una tasa de desempleo civil del 6,9% en 1992; 6,5% en 1993; 6,1% en 1994 y 5,8% en 1995. En el otro escenario, los valores respectivos serían de 7,1; 6,9; 6,7 y 6,3%. Respecto a la inflación, no habría diferencia entre ambos escenarios.
Revista Economía No. 9
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Hugo Contreras C.
Instituto de Investigaciones
Económicas y Sociales
Universidad de Los Andes
RESUMEN: Este artículo hace énfasis en el presupuesto público, pero no margina al presupuesto privado, porque todo debería estar coordinado.
En otras palabras, se propone una mejor coordinación de las políticas macroeconómicas para que los gobiernos logren mejores resultados en beneficio de la sociedad. No obstante, el presupuesto público ejecutado en 1992 en la economía nacional incluso el presupuesto del año 1993 ha demostrado la vulnerabilidad de las finanzas públicas venezolanas.
De ahí la importancia que adquiere, en la actualidad, la aplicación y puesta en práctica de una verdadera reforma fiscal integral.
1.-GENERALIDADES
En las economías modernas, el Presupuesto Nacional debería ser el instrumento básico de política económica de todos los gobiernos. De aquí debería partir el Plan Rector de lo que debe ser un país, una región, un estado, un municipio o una simple parroquia. Lógicamente, que con la supuesta política de descentralización, cada uno de los responsables en sus respectivas entidades, soslayarían su diferencia; pero lo importante se encuentra en el presupuesto y en la política económica a seguir.
En la actualidad el proceso presupuestario está determinado por el diagnóstico de la situación socio-económica nacional y por aspectos coyunturales no siempre previsibles en los planes. Es decir, el presupuesto tiende a ser (o debería ser) el aspecto central en la presentación e instrumentación de la política económica de cualquier gobierno. La programación presupuestaria, orientada por la planificación de mediano plazo o la operativa anual, debería sustituir el régimen de improvisaciones en la formulación de los presupuestos.
Revista Economía No. 9 16
El presupuesto público incluye las decisiones de política fiscal, política agrícola, industrial, habitacional, educacional, médico-asistencial, de transporte, comunicaciones, de defensa nacional, de bienestar social y de otros sectores en los que directa o indirectamente participa el Estado. Lógicamente que las grandes decisiones y objetivos generales -a mediano plazo- deben estar contenidos en los planes nacionales de desarrollo, si es que existen y si los gobiernos creen en este instrumento.
Al presupuesto le corresponde compatibilizar en el plazo inmediato, las posibilidades de recursos con las metas a alcanzar; considerar las situaciones de coyuntura y coordinar las acciones intrasectoriales para lograr la armonización de las respectivas realizaciones, entre las tareas más significativas.
El esquema que se muestra a continuación trata de resumir lo expresado anteriormente
Política Fiscal
Política Agrícola
Objetivos Política Política Industrial Economía Metas y Comdel
Económica Política de Empleo Presupues- binación de
Desarrollo Política Educacio taria recursos
Política de Salud
Política Habitacio.
Otras Políticas
Fuente: Williams, 1978, p. 215.
El presupuesto nacional y la política económica 17
Es importante señalar que: todos los presupuestos son planes, pero no todos los planes son presupuestos. El interés del presupuesto reside en el contenido del plan operativo anual, de los programas que se van a incluir y de los recursos (financieros, humanos y materiales) que son necesarios para poner en práctica los programas. Esto luce muy bien en el plano teórico, pero la realidad ha demostrado que los presupuestos del gobierno central y la administración descentralizada del país siempre han estado de espaldas de los llamados planes nacionales de desarrollo. ¿Cuál sería la razón básica? Ello se debe a que el proceso de formulación presupuestaria ha ignorado y continúa ignorando la existencia de los ajustes anuales que son requeridos por la economía nacional y olvida la coordinación necesaria con la ejecución de los programas de desarrollo al mediano plazo.
UNA MIRADA AL PRESUPUESTO DE LA ECONOMÍA NORTEAMERICANA
El 1o. de octubre de 1992 se inició el ejercicio presupuestario en Estados Unidos correspondiente al año 1993. En él se prevén desembolsos por US$ 1 billón 516.000 millones e ingresos por US$ 1 billón 164.000 millones, lo que indica un déficit de US$ 351.900 millones. No obstante esta situación que viene enfrentando este país desde hace varios años, y lo continuará viviendo (al lado de ser el primer país deudor neto del mundo), siempre cabe la consideración de que la actividad económica funciona a pesar de tales problemas.
¿Cuáles son los supuestos básicos de este proyecto? Son dos: el denominado "Programa de la Presidencia", y el otro "en que todo siga como está". La primera hipótesis supone una tasa de crecimiento del PTB del 2,2% en 1992; 3,0% en 1993, 1994 y 1995. La segunda indica que las tasas serían del 1,6% en 1992; 2,4% en 1993; 2,5% en 1994 y 2,6% en 1995. Igualmente se prevé una tasa de desempleo civil del 6,9% en 1992; 6,5% en 1993; 6,1% en 1994 y 5,8% en 1995. En el otro escenario, los valores respectivos serían de 7,1; 6,9; 6,7 y 6,3%. Respecto a la inflación, no habría diferencia entre ambos escenarios.
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TABLA 1
DESEMBOLSOS, INGRESOS Y DÉFICIT FISCAL DE EEUU
(Miles de millones de dólares)
Categorías Real Presupuestos
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Defensa 319,7 312,9 291,6 283,7 283,5 286,5 289,8
Discrecionales 534,8 549,1 537,0 534,3 537,0 544,9 547,8
Sub total preceptivos*
593,7 727,2 765,9 709,5 756,3 809,6 872,6
Intereses netos 194,5 198,8 213,8 231,0 242,2 253,0 263,2
Total Gastos 1.323,0 1.475,1 1.516,7 1.474,8 1.535,5 1.607,5 1.683,6
Ingreso fiscal 1.054,3 1.075,7 1.164,8 1.263,4 1.343,5 1.427,5 1.501,8
Déficit fiscal -268,7 -399,4 -351,9 -211,4 -192,0 -180,0 -181,8
Fuente: FMI, Boletín, Vol. 21, No. 4, 24 de febrero de 1992, p. 51.
* Incluye partidas tales como: jubilaciones federales, medicare, seguridad social, seguro al desempleo, etc.
Nota: Dentro del total de Gastos Discrecionales están incluidos los de Defensa. Se hace esta distinción con la finalidad de que se observa el peso o importancia que se asigna a estos gastos a pocos años de entrar al siglo XXI. ¿Qué medidas se proponen para que el déficit no aumente? Los principales cambios del régimen tributario son los siguientes:
· Incremento de US$ 500 de exoneración del impuesto sobre la renta personal por cada hijo.
· La exención del 15%, en el primer año, por concepto de inversiones de las empresas en nuevos equipos.
· Reducción al 15,4% del impuesto sobre las ganancias de capital en relación con los activos que se mantienen por más de 3 años.
· Deducción de las pérdidas inmobiliarias.
· Una Cuenta Jubilatoria Individual no deducible de US$ 2.500, cuyos ingresos estarían exentos de impuestos.
· Un crédito tributario de US$ 5.000 para los que adquieran su primera vivienda.
El presupuesto nacional y la política económica
19
· Crédito permanente del 20% para las empresas que realizan inversiones en investigación (FMI, 1992).
La Tabla 1 muestra un resumen del presupuesto.
2.-ALGUNAS INTERROGANTES SOBRE LAS FINANZAS PÚBLICAS VENEZOLANAS.
Se afirma con mucha razón que "las finanzas son a un país como la sangre es al cuerpo humano". Este sencillo pero significativo argumento, no era válido en la Venezuela de los años sesenta y setenta.
Los que dirigieron la sociedad venezolana durante esas décadas, ni siquiera tenían que preocuparse por la política económica a seguir, ya que la regla era aumentar el gasto público. Por ello, Abel Matute, Comisionado de la Comunidad Económica Europea para América Latina, afirmó recientemente que: "los responsables de los ajustes económicos en muchos países del Continente, no son ni los gobiernos que los están ejecutando, ni el Fondo Monetario Internacional, sino quienes dirigieron a estas naciones a través de una gestión ineficaz de la economía y con altos índices de corrupción" (El Nuevo País, 22-04-92, p. 13).
2.1 ¿QUÉ OPINIONES EXISTEN EN RELACIÓN A LA PROBLEMÁTICA ACTUAL?
A diario surgen opiniones al respecto, tanto en la prensa nacional como en revistas especializadas, para el interesado en la información económica. No obstante, se considera importante señalar tres opiniones para que usted posteriormente, amigo lector, saque sus propias conclusiones.
1. Desproporción en los ingresos del Fisco:
El petróleo y las inversiones que realizará el Estado en sectores altamente competitivos, generarán al fisco un volumen de ingresos tal que hará virtualmente superfluo el cobro de otros impuestos. La desproporción entre aquellos ingresos y estos impuestos es tal,
Revista Economía No. 9
Lo que se creará para Venezuela una disyuntiva de la cual no será fácil escapar: en rigor, dado que formalmente las riquezas del Estado nos pertenecen a todos, los venezolanos -tanto los ciudadanos como las empresas no estatales- sencillamente no deberíamos pagar impuestos (Gómez, 1991).
2. Emergencia económica y reforma fiscal:
a) De no adoptarse de inmediato la emergencia económica, podrán sucumbir las instituciones democráticas ante el estallido de la crisis. Sólo el uso de poderes especiales para legislar por parte del Ejecutivo, permitirá que en el tiempo más breve se desactive el detonante de la crisis fiscal, que es la base de la crisis cambiaria y de la crisis inflacionaria. El déficit fiscal (600.000 millones para todo el sector público), revela lo irreal de uno de los más importantes equilibrios macroeconómicos que hasta ayer se ufanaban los partidarios del "programa de ajustes". Para cubrirlo de inmediato, se requiere de una devaluación de más de 150 Bs./dólar.
b. Una reforma fiscal de emergencia a través de leyes y decretos que permitan, por una parte, obtener de los que tienen mayor capacidad de contribución fiscal, los recursos tributarios requeridos; y por la otra, la reestructuración del gasto público consolidado, para transformar en inversión generadora de empleos y de ingresos reales, lo que hoy se destina a gastos improductivos (Rodríguez, 1992).
3. Consenso entre el Gobierno, el Congreso, los empresarios y los sindicatos y un verdadero programa de austeridad fiscal:
a. El problema fiscal es de tal envergadura que no se podrá resolver sin un consenso entre el Gobierno, el Congreso, los empresarios y los sindicatos. Se ha tratado de resolver todos los años un problema de fondo con medidas de corto plazo, medidas verdaderamente inconvenientes cuyo extremo es saldar el déficit con impuestos sacados de un sombrero mágico, como los tributos al lujo, a los débitos y a los activos.
b. Hay que organizar un verdadero programa de austeridad fiscal, que enfrente áreas donde puedan hacerse recortes programados El presupuesto nacional y la política económica
c. del presupuesto convenido. El problema es la enorme rigidez del gasto público, donde el 75% del mismo está ya comprometido.
Entonces hay que pensar en un reforma profunda de la normativa legal que rige las finanzas públicas. Examinar en qué medida las Leyes de Crédito Público, la Ley Orgánica de Hacienda, la del Régimen Presupuestario, dificultan en si mismas el programa de austeridad. No se deben pagar más impuestos, si no se garantiza la austeridad; esto es, un verdadero ajuste en las cuentas fiscales (Ros, 1992).
2.2 ¿PRODUCE EL PRESUPUESTO EFECTOS SOBRE LA ECONOMÍA?
Lógicamente que en una economía tan vulnerable como la nuestra, al iniciarse la ejecución del presupuesto público se producen efectos en la economía que se cuantifican con algunas variables macroeconómicas, tales como:
· La demanda efectiva pública y la demanda agregada interna de origen fiscal, para cuantificar el efecto del presupuesto sobre la demanda de la economía.
· El gasto interno neto, permite determinar el gasto público financiado con recursos externos.
· Préstamo neto del Fisco, calculado a partir de los ingresos fiscales extraordinarios, la amortización de la deuda fiscal y los aportes que otorga el Fisco para financiamientos específicos.
· El producto interno bruto del sector público, como valor agregado a la producción de los respectivos niveles institucionales e instrumento de medida de los efectos de la actividad productiva pública.
· La expansión de la oferta monetaria por efecto de la gestión fiscal, como resultado de la contribución del gasto fiscal acordado a la liquidez monetaria.
· La Balanza de Pagos del sector público, que mide la participación del sector en el movimiento de divisas del país (OCEPRE, 1992).
Revista Economía No. 9
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2.3 ¿QUÉ OCURRIÓ CON EL PRESUPUESTO PÚBLICO DE 1992?
La Tabla 1 muestra un resumen del presupuesto.
2.-ALGUNAS INTERROGANTES SOBRE LAS FINANZAS PÚBLICAS VENEZOLANAS.
Se afirma con mucha razón que "las finanzas son a un país como la sangre es al cuerpo humano". Este sencillo pero significativo argumento, no era válido en la Venezuela de los años sesenta y setenta.
Los que dirigieron la sociedad venezolana durante esas décadas, ni siquiera tenían que preocuparse por la política económica a seguir, ya que la regla era aumentar el gasto público. Por ello, Abel Matute, Comisionado de la Comunidad Económica Europea para América Latina, afirmó recientemente que: "los responsables de los ajustes económicos en muchos países del Continente, no son ni los gobiernos que los están ejecutando, ni el Fondo Monetario Internacional, sino quienes dirigieron a estas naciones a través de una gestión ineficaz de la economía y con altos índices de corrupción" (El Nuevo País, 22-04-92, p. 13).
2.1 ¿QUÉ OPINIONES EXISTEN EN RELACIÓN A LA PROBLEMÁTICA ACTUAL?
A diario surgen opiniones al respecto, tanto en la prensa nacional como en revistas especializadas, para el interesado en la información económica. No obstante, se considera importante señalar tres opiniones para que usted posteriormente, amigo lector, saque sus propias conclusiones.
1. Desproporción en los ingresos del Fisco:
El petróleo y las inversiones que realizará el Estado en sectores altamente competitivos, generarán al fisco un volumen de ingresos tal que hará virtualmente superfluo el cobro de otros impuestos. La desproporción entre aquellos ingresos y estos impuestos es tal,
Revista Economía No. 9
Lo que se creará para Venezuela una disyuntiva de la cual no será fácil escapar: en rigor, dado que formalmente las riquezas del Estado nos pertenecen a todos, los venezolanos -tanto los ciudadanos como las empresas no estatales- sencillamente no deberíamos pagar impuestos (Gómez, 1991).
2. Emergencia económica y reforma fiscal:
a) De no adoptarse de inmediato la emergencia económica, podrán sucumbir las instituciones democráticas ante el estallido de la crisis. Sólo el uso de poderes especiales para legislar por parte del Ejecutivo, permitirá que en el tiempo más breve se desactive el detonante de la crisis fiscal, que es la base de la crisis cambiaria y de la crisis inflacionaria. El déficit fiscal (600.000 millones para todo el sector público), revela lo irreal de uno de los más importantes equilibrios macroeconómicos que hasta ayer se ufanaban los partidarios del "programa de ajustes". Para cubrirlo de inmediato, se requiere de una devaluación de más de 150 Bs./dólar.
b. Una reforma fiscal de emergencia a través de leyes y decretos que permitan, por una parte, obtener de los que tienen mayor capacidad de contribución fiscal, los recursos tributarios requeridos; y por la otra, la reestructuración del gasto público consolidado, para transformar en inversión generadora de empleos y de ingresos reales, lo que hoy se destina a gastos improductivos (Rodríguez, 1992).
3. Consenso entre el Gobierno, el Congreso, los empresarios y los sindicatos y un verdadero programa de austeridad fiscal:
a. El problema fiscal es de tal envergadura que no se podrá resolver sin un consenso entre el Gobierno, el Congreso, los empresarios y los sindicatos. Se ha tratado de resolver todos los años un problema de fondo con medidas de corto plazo, medidas verdaderamente inconvenientes cuyo extremo es saldar el déficit con impuestos sacados de un sombrero mágico, como los tributos al lujo, a los débitos y a los activos.
b. Hay que organizar un verdadero programa de austeridad fiscal, que enfrente áreas donde puedan hacerse recortes programados El presupuesto nacional y la política económica
c. del presupuesto convenido. El problema es la enorme rigidez del gasto público, donde el 75% del mismo está ya comprometido.
Entonces hay que pensar en un reforma profunda de la normativa legal que rige las finanzas públicas. Examinar en qué medida las Leyes de Crédito Público, la Ley Orgánica de Hacienda, la del Régimen Presupuestario, dificultan en si mismas el programa de austeridad. No se deben pagar más impuestos, si no se garantiza la austeridad; esto es, un verdadero ajuste en las cuentas fiscales (Ros, 1992).
2.2 ¿PRODUCE EL PRESUPUESTO EFECTOS SOBRE LA ECONOMÍA?
Lógicamente que en una economía tan vulnerable como la nuestra, al iniciarse la ejecución del presupuesto público se producen efectos en la economía que se cuantifican con algunas variables macroeconómicas, tales como:
· La demanda efectiva pública y la demanda agregada interna de origen fiscal, para cuantificar el efecto del presupuesto sobre la demanda de la economía.
· El gasto interno neto, permite determinar el gasto público financiado con recursos externos.
· Préstamo neto del Fisco, calculado a partir de los ingresos fiscales extraordinarios, la amortización de la deuda fiscal y los aportes que otorga el Fisco para financiamientos específicos.
· El producto interno bruto del sector público, como valor agregado a la producción de los respectivos niveles institucionales e instrumento de medida de los efectos de la actividad productiva pública.
· La expansión de la oferta monetaria por efecto de la gestión fiscal, como resultado de la contribución del gasto fiscal acordado a la liquidez monetaria.
· La Balanza de Pagos del sector público, que mide la participación del sector en el movimiento de divisas del país (OCEPRE, 1992).
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2.3 ¿QUÉ OCURRIÓ CON EL PRESUPUESTO PÚBLICO DE 1992?
Dada la disminución de los precios del petróleo en el mercado internacional, el Ejecutivo Nacional se vió en el obligación de hacer modificaciones a este instrumento, tal como se observa en la Tabla 2. La pequeña historia es la siguiente: En el mes de enero, los ingresos fiscales de origen petrolero disminuyeron en Bs. 59.865 millones, los cuales se compensaron con una primera rebaja en los gastos, por el orden de Bs. 53.111 millones y Bs. 6.574 millones de reservas excedentarias del Tesoro Nacional. Pero la caída de las tasas de interés en Estados Unidos en ese momento, provocó un ahorro de Bs. 20.000 millones en el servicio de la deuda, por lo que se pudo enfrentar a la disminución sufrida por el Ministerio de Hacienda sin mayores consecuencias. A fines de febrero y comienzos de marzo se planteó de nuevo la necesidad de reestimar los ingresos fiscales, en vista de que el barril de petróleo se situó en US$ 15 y las exportaciones en 1,9 millones de barriles diarios a un tipo de cambio de Bs. 64,50 por dólar (en enero los parámetros eran: US$ 16 por barril, exportación de 2 millones de b/d y el dólar a Bs. 64).
Ello significó que los ingresos disminuyeran en Bs. 53.000 millones, lo que totalizaba una reducción en la programación presupuestaria de Bs. 110.000 millones. En esta ocasión, no se decidió disminuir los gastos, sino hacer ajustes en algunos ingresos internos. La brecha fiscal se estimó en Bs. 89.142 millones.
A mediados de mayo, se procedió a un segundo recorte en los gastos por Bs. 18.269 millones, situándose la brecha fiscal en Bs. 70.894 millones y el presupuesto de 1992, en Bs. 775.971 millones 2 .
TABLA 2
LA PEQUEÑA HISTORIA DEL PRESUPUESTO NACIONAL VENEZOLANO, AÑO 1992 (En miles de millones de bolívares)
LEY DE PRIMERA SEGUNDA
El presupuesto nacional y la política económica
23
ORGANISMO PRESUPUESTO REBAJA TOTAL
Min. Secretaría de la Presid. 16.607 519 815 15.273
Min. Rel. Interiores 146.496 11.100 200 135.196
Min. Rel. Exteriores 7.754 380 120 7.254
Min. Hacienda 214.367 22.902 3.315 188.150
Min. Defensa 54.994 2.194 500 52.300
Min. Fomento 3.868 89 100 3.679
Min. Educación 143.818 5.779 827 137.212
Min. S.A.S. 62.242 1.075 1.986 59.181
Min. Agric. y Cría 32.662 905 2.900 28.857
Min. Trabajo 7.180 90 32 7.058
Min. Transp. y Com. 62.103 2.552 2.501 57.051
Min. Justicia 5.868 145 - 5.723
Min. Energía y Minas 1.019 10 - 1.009
Min. MARNR 32.628 657 3.000 28.971
Min. Desar. Urbano 37.942 3.727 1.389 32.826
Min. de la Familia 10.214 389 585 9.240
Rectificaciones 7.590 599 - 6.991
TOTAL 847.351 53.111 18.269 775.971
Fuente: El Universal, 13-05-92, p. 1-14.
Ello significó que los ingresos disminuyeran en Bs. 53.000 millones, lo que totalizaba una reducción en la programación presupuestaria de Bs. 110.000 millones. En esta ocasión, no se decidió disminuir los gastos, sino hacer ajustes en algunos ingresos internos. La brecha fiscal se estimó en Bs. 89.142 millones.
A mediados de mayo, se procedió a un segundo recorte en los gastos por Bs. 18.269 millones, situándose la brecha fiscal en Bs. 70.894 millones y el presupuesto de 1992, en Bs. 775.971 millones 2 .
TABLA 2
LA PEQUEÑA HISTORIA DEL PRESUPUESTO NACIONAL VENEZOLANO, AÑO 1992 (En miles de millones de bolívares)
LEY DE PRIMERA SEGUNDA
El presupuesto nacional y la política económica
23
ORGANISMO PRESUPUESTO REBAJA TOTAL
Min. Secretaría de la Presid. 16.607 519 815 15.273
Min. Rel. Interiores 146.496 11.100 200 135.196
Min. Rel. Exteriores 7.754 380 120 7.254
Min. Hacienda 214.367 22.902 3.315 188.150
Min. Defensa 54.994 2.194 500 52.300
Min. Fomento 3.868 89 100 3.679
Min. Educación 143.818 5.779 827 137.212
Min. S.A.S. 62.242 1.075 1.986 59.181
Min. Agric. y Cría 32.662 905 2.900 28.857
Min. Trabajo 7.180 90 32 7.058
Min. Transp. y Com. 62.103 2.552 2.501 57.051
Min. Justicia 5.868 145 - 5.723
Min. Energía y Minas 1.019 10 - 1.009
Min. MARNR 32.628 657 3.000 28.971
Min. Desar. Urbano 37.942 3.727 1.389 32.826
Min. de la Familia 10.214 389 585 9.240
Rectificaciones 7.590 599 - 6.991
TOTAL 847.351 53.111 18.269 775.971
Fuente: El Universal, 13-05-92, p. 1-14.
CONCLUSIÓN
Los ingresos fiscales del país provienen de la actividad petrolera y por ello no existe una base tributaria interna, es decir, en Venezuela, se paga muy poco impuesto. Revista Economía No. 9
El presupuesto nacional se refiere a los gastos e ingresos estimados que tiene el Estado relativos a un año calendario en particular. Tiene entre sus múltiples propósitos realizar una evaluación del total de los ingresos y los gastos del Estado. Busca establecer un razonable equilibrio entre los gastos y los ingresos, haciendo posible una evaluación de los efectos que ellos producirán sobre la economía. Sobre todo ello priva un cálculo que contiene elementos de incertidumbre propios de la naturaleza de realización de las actividades que allí se especifican como ¨cuentas¨, programas, proyectos, y acciones que se supone van a ser implementadas en el período de la duración presupuestaria.
La temática presupuestaria como tal se encuentra ubicada dentro de un campo de análisis que hoy ha dado en llamarse la Economía Pública. Objetivos e instrumentos provenientes de la esfera de lo público no sólo tienen que ver con aspectos normativos, como reglas y principios para conseguir un deber ser, sino también con la utilización de recursos concretos y específicos conducidos a determinados fines socioeconómicos. En consecuencia la interacción de la acción de gobierno debe tener en cuenta la presencia de las fuerzas políticas y sociales que operan en la realidad del momento que se vive.
Múltiples propósitos se presentan a la hora de asignar los escasos recursos de los cuales se dispone. Deudas acumuladas, problemas no resueltos, necesidades cambiantes y crecientes, forman parte de un contexto donde cualquier actividad presupuestaria debe moverse. Así igualmente se encuentra la necesaria búsqueda de una estabilidad económica que logre los objetivos del pleno empleo y un nivel de precios aceptables.
De la misma manera se intenta alcanzar una tasa conveniente de crecimiento productivo que vaya dirigida a una distribución equitativa de la renta nacional y el mejoramiento de la distribución del ingreso. Los fines y medios en su búsqueda de una racionalidad formal deben adecuarse a los propósitos más generales de un modelo de desarrollo que se pretende construir en el país. De allí los necesarios vínculos entre la planificación y la programación presupuestaria.
En el caso venezolano, nuestra Constitución Bolivariana fija algunas pautas para el régimen presupuestario dentro de lo que expresan los artículos del 311 al 315 inclusive. Veamos algunas de ellas.
La primera referida al equilibrio plurianual de manera que los ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios. Una segunda pauta se refiere a que el ingreso generado por la riqueza natural del subsuelo y los minerales debe orientarse al financiamiento de la inversión productiva, la educación y la salud. Una tercera referencia se refiere a los límites del endeudamiento público, de allí que se requiera la presentación anual junto al presupuesto de una ley especial.
Varios principios rigen la gestión fiscal: la eficiencia, la solvencia, la transparencia, la responsabilidad y el equilibrio. Comentemos algunos de sus contenidos. En cuanto a la eficiencia no hay duda que cualquier impuesto afecta la conducta de los consumidores y los productores en la búsqueda de su maximización de beneficios, ciertamente inmediatos, menos claros la influencia a más largo plazo en sus efectos, por ejemplo, los de tipo ecológico.
La supuesta ¨racionalidad¨ del mercado con sus conocidas imperfecciones, traduce la eficiencia fiscal en otra de tipo económico en cuanto a sus posibles consecuencias financieras y organizativas de la producción. La solvencia la vinculamos, en parte, a la capacidad administrativa de la gestión fiscal la cual debe ser sencilla y flexible para adaptarse a los cambios en las coyunturas.
Por lo que se refiere a la transparencia, este principio puede asociarse a la pulcritud del ejercicio administrativo llevándolo a la imagen que daba el Ministro de Hacienda de Luis XIV, al decir que "el arte de la tributación consistía en desplumar el ganso de tal manera que se le pudiera quitar el mayor número de plumas con la menor cantidad posible de ruido".
La responsabilidad en nuestro criterio debe estar relacionada con la justicia distributiva al tratar de pechar a los que más tienen en beneficio de la mayoría y en la consideración del tratamiento igual ante determinadas circunstancias. Se trata de lograr una igualdad sustantiva más allá de lo que afirma el hecho formal. Allí el Estado termina jugando un importante rol de redistribución de la renta al permitir la transferencia de unos sectores a otros. Finalmente, la búsqueda del equilibrio se encuentra a la raíz de un necesario sentido de la austeridad administrativa al considerar los recursos de los cuales se dispone, los que se le debe a otros, los que se generan de manera propia y la forma de distribución de los mismos.
En el caso venezolano importantes y necesarias relaciones deben establecerse entre el Ejecutivo Nacional y la Asamblea, para así fijar pautas generales de presentación y responsabilidades relativas a las partidas presupuestarias y la fijación de los gastos e ingresos. Igualmente el Ejecutivo Nacional tiene la obligación de rendir cuentas y el balance de la ejecución presupuestaria ante la Asamblea Nacional.
Un aspecto que no puede soslayarse al considerar el régimen presupuestario se refiere a los componentes del Poder Público el cual se distribuye entre el Poder Nacional, el Estadal y el Municipal. Por otro lado se divide a su vez en el Poder Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. En consecuencia todas las ramas del mismo Poder Público con sus funciones específicas condicionan los objetivos y recursos de cada parte del sistema.
El presupuesto como tal constituye un importante instrumento de gestión pública que debe reflejar los lineamientos de acción propuestos por el Ejecutivo. De allí sus vínculos con los Lineamientos Generales del Plan de la Nación. Igualmente la elaboración del Plan Operativo Anual debería cada vez más ser la expresión de un conjunto de prioridades que permitan orientar la acción gubernamental.
No hay duda que las complejidades y las formas actuales del aparato del Estado venezolano, en particular su rigidez burocrática, requieren adaptarse a los tiempos que corren. Formulamos la necesidad de dar un salto cualitativo en términos de avanzar hacia la formulación de un presupuesto por proyectos que haga más eficaz la labor gubernamental del actual presupuesto por programas. El paso del plan al programa y su concreción en los proyectos sigue una ruta que debe emprenderse para lograr cada vez una acción eficaz y eficiente, en ese camino andamos...
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